Türkiye'de Sayıştay'ın mahalli idareler üzerindeki denetimi
Başlık çevirisi mevcut değil.
- Tez No: 32038
- Danışmanlar: PROF. DR. ÖNCEL TARKAN
- Tez Türü: Yüksek Lisans
- Konular: İşletme, Business Administration
- Anahtar Kelimeler: Belirtilmemiş.
- Yıl: 1994
- Dil: Türkçe
- Üniversite: İstanbul Üniversitesi
- Enstitü: Sosyal Bilimler Enstitüsü
- Ana Bilim Dalı: Maliye ve Mali Yönetim Ana Bilim Dalı
- Bilim Dalı: Belirtilmemiş.
- Sayfa Sayısı: 104
Özet
TÜRKİYE'DE SAYIŞTAY'IN MAHALLİ İDARELER ÜZERİNDEKİ DENETİMİ ÖZET Evrensel tanımı ile yerel yönetimler, belirli bir coğrafî alanda (3, kent, köy, v.b.) yaşayan ye rel topluluğun bireylerine, birarada yaşamak nedeniyle kendilerini en çok ilgilendiren konularda hizmet üretmek amacyla kurulan, karar organları yerel toplulukça seçilerek göreve getirilen ya salarla belirlenmiş görevlere ve yetkilere, bütçeye ve personele sahip, merkezî yönetimle olan ilişkilerinde yönetsel özerklikten yararlanan kamu tüzel kişileridir. Mahallî idarelerin kuruluş ilkeleri, görev ve yetkileri, gelir sistemleri yasama organı tarafın dan belirlenir. Merkezin hiyerarşik denetimi altında değildirler. Ancak merkezî idarenin, mahal lî idareler üzerinde vesayet denetimi sözkonusudur. Mahallî idareler, yetki genişliğine dayanan merkezî idareye göre daha güçlü bir yönetim biçi midir. Türkiye'de merkezden yönetim ve yerinden yönetime ilişkin düzenlemelerin hukukî dayanağı ve konuya ilişkin temel ilkeler daha çok Anayasa'da yer almıştır. Mahallî idarelerin, kendilerinin dışındaki başka bir yönetsel kuruluş tarafından yasaların ön gördüğü sınırlar içinde denetlenmesine, vesayet denetimi denir. Anayasa'da çerçevesi çizilen ve sayet denetimi, vesayet makamları tarafından organlar, işlemler ve görevler üzerinde yapılmak tadır. Belediyeler üzerindeki idarî vesayet dört alanda işlemektedir; belediyenin kararlan, ey lem ve işlemleri, organları ve personeli üzerinde. İdarî vesayet yetkisi ancak yasalarda açık ola rak belirtilen hallerde kullanılabilir. İdarî vesayet makamları kararlan değiştiremezler veya de ğiştirerek onaylayamazlar. Bazı durumlarda, idarî vesayet makamları, yerinden yönetim kuruluş larının yerine geçerek onlar adına karar alabilirler. Muhtariyet sözcüğünün tam karşılığı olarak kullanılan özerklik, merkezden yönetim ve bürok ratik engellerin sakıncalarım gidermek için uygulanmaktadır. Özerkliğin boyutlan Anayasaların ve yasaların çizdiği sınırlar içinde kalır. Özerklik, hizmetlerin çabuk, basit ve ucuz daha iyi görül mesini sağlamak için bir araçtır. Yerinden yönetim siyasal ve yönetsel amaçlı olabilir. Siyasal amaçlı yerinden yönetimde yasa ma ve yargı alanında da yerinden yönetim kuruluştan etkili olurlar. Yönetsel yerinden yönetim ise iki türdür: - - Hizmet yerinden yönetim - Mahallî yerinden yönetim Nitelikleri açısından da, yerel yönetimler temsil ilkesine dayalı yerel yönetimler ki en tipik ör- - 93 -nek belediyelerdir. Temsilî nitelikte olmayan yerel yönetimler ise daha çok polis ve posta hiz metlerinin görülmesi için oluşturulmuş genellikle özel amaçlı yerel birimlerdir. Türkiye'de Batılı anlamda yerel yönetimlerin çok eski bir geçmişi yoktur. Yurdumuzda ük be lediye idaresinin kurulması çalışmaları, Osmanlı İmparatorluğu döneminde 1854-1856 yıllarında Batı ülkeleri ile artan ilişkiler sonunda başlamıştır. 1855 İstanbul'daki şehremaneti bir tarafa bı rakılırsa tüm yurtta belediyecilik alanında teşkilatlanmanın tarihi 1870'tir. İlk kez 1855 yılında İstanbul'da belediye kurulması girişiminde bulunulmuştur. 1858 yılında, İstanbul'un Beyoğlu ve Galata semtlerini içine alan Altıncı Daire-i Belediye kurulmuştur. Daha sonra, 1969'da İstanbul Şehreminliği örgütü kurulmuştur. 1912 yılında İstanbul'daki belediye daireleri kaldırılmış yerine belediye şubeleri konmuş ve 1930 yılında 1580 saydı Belediye Yasası çıkıncaya kadar değişmek- sizin varlığım sürdürmüştür. 1924 yılında 417 sayılı Ankara Şehremaneti Kanunu ile Ankara'ya özel bir yönetim biçimi ge tirilmiş, 18 Mart 1924 tarihinde de 442 sayılı Köy Kanunu kabul edilmiştir. 1864 tarihli Vilâyet Nizamnamesi ile“eyalet”örgütünün yerini“vilayet”(il örgütü) almıştır ve il özel yönetimi kurulmuştur. 1913 yılında kabul edilen İdare-i Umumiye-i Vilayet Geçici Kanu nu ile ü genel ve il özel yönetimi birlikte yeniden düzenlenmiştir. İlk özel yönetimine ait hüküm ler 1987 yılında 3360 saydı Kanunla yapılan değişikliklerle halen yürürlükte bulunmaktadır. Büyükşehir Belediyelerinin kurulmasına dair 1984 yılında da 3030 sayılı Büyükşehir Belediye lerinin Yönetimi hakkında Kanun çıkarılmıştır. Köy ve belediyeye tüzel kişilik veren yasalardır. Ama böyle bir yasa olmasa da, köy ve belde olgusu vardır. Bu açıdan il özel idaresi, doğal bir oluşum olmayıp varlığını doğrudan yasalardan alan yapay bir kuruluş görünümündedir. Yasa ile il özel idaresine verilen görevler yaygın ve çeşit lidir. Bunlar bayındırlık, eğitim-öğretim, tarım, sağlık, sosyal yardım, ticaret ve iktisat alanlarına yayılmıştır. Sonradan çıkarılan yasalarla, bu görevlerin çoğu genel yönetime geçmiş ve uygulama da ikili bir durum ortaya çıkmıştır. İl özel İdareleri en yoğun biçimde merkezî yönetimin idarî ve sayet denetime tabi olanıdır. Bütün kararlan il özel idaresinin başı olan valinin onayına bağlı kı lınmıştır. Bu da il özel idarelerini tamamen merkezî yönetime bağlı hale getirmektedir. Kanuna göre, nüfusu 2000'den fazla olan yerlerde İçişleri Bakanının teklifi ve Cumhurbaşka- nı'nın onayı ile belediye kurulur. Bugün ülkemizde 2500 civarında belediye örgütü bulunmakta ve bunlar 1930 tarihli Belediye Kanunu'na dayanmaktadır. Kanun; 165 madde, 8 ek madde ve 1 de Kanuna işlenmeyen geçici maddeden oluşmaktadır. Kanun'a çeşitli tarihlerde madde değişik liği ve ek hükümler getirilmiştir. Kanun'un önemli bir özelliği ele alınan konuların çok ayrıntılı ve her konuyu düzenlemeye çalışması dikkat çekicidir. Örneğin 15'inci maddede belediyelerin görevleri tam yetmiş yedi bentden oluşmaktadır. Ülkemizde son yıllarda bazı büyükşehirlerde nüfusun artmasıyla, hizmetlerin ve sorunların metropol alanlardaki belediyelerce tek tek değil de geniş bir perspektif içinde ele alınarak değer lendirilmesi ve çözümlenebilmesi için güçlü yerel yönetimlerin kurulması gereği ortaya çıkmış tır. Böylelikle 27.6.1984 tarih ve 3030 saydı Kanunla metropolitan alanların yönetimi üe ilgfli te mel sistem ve bu sistemin düzenleyici kuralları ortaya konmuştur. Büyükşehir ve İlçe Belediye sinden oluşan iki kademeli federatif bir sistem olan büyükşehir belediyelerinin çalışma düzeni ise etkili bir koordinasyon ve işbirliği üe denetime dayalıdır. Büyükşehirler için 1982 Anayasal - 94 -düzeniyle getirilen sistem iyi seçilmiş, ancak aksaklıkları uygulamalarla ortaya çıkan bir sistem dir. îdarî yapılan“merkezden yönetim”prensibine göre teşkil edilmiş bütün ülkelerde mahallî ida reler, merkezî idarenin denetimi altındadırlar. Mahallî idareler üzerindeki iç ve dış denetim faa liyetleri; siyasî, idarî ve yargısal denetim olmak üzere üçtür. Mahallî idarelerin merkezî idare ta rafından idarî denetimi ile Sayıştay tarafından yargısal denetimi bir dış denetim faaliyetidir. İdarî denetim çerçevesinde merkezî yönetim, yerine ve yerel yönetim biriminin türüne göre İçişleri Bakanlığı, Milli İdare Amirleri, Mülkiye Müfettişleri, Maliye Teftiş Kurulu ve DPT aracı lığı ile bu yetkisini kullanır. Sayıştay'ın, mahallî idarelerin bütçe ve muhasebe işlemleri üzerinde ki yargısal denetimi, merkezî idare adına dep, parlamento adına yapıldığından tam bir vesayet denetimi sayılmaz. Kısacası, mahallî idarelerin, idarî vesayet dışında, tüm malî işlemlerinin (gelir, gider ve malla rının) denetimi ve yargısı Anayasal bir kurum olan Sayıştay'ca yapılmaktadır. Sayıştay, 30 Mayıs 1862 yılında Divan-ı Ali-i Muhasebe veya Divan-ı Muhasebat adryla kurul muş ve başkanlığına Padişah Sultan Abdülaziz tarafından Evkaf Nazın Ahmet Vefik Paşa atan mıştır. Sayıştay 1876 yılında ilan olunan Kanunu Esasi'nin (Anayasa'nın) 105-107'nci maddelerinde yer alarak ilk kez Anayasal kuruluş niteliğini kazanmıştır. 1878 tarihli“Divan-ı Muhasebat Teş kilatı ve Vazifelerine Dair Kararname”ile Sayıştay'a belediyelerin muhasebelerine bakmak, mal memurlarının gelirlere ve muhasebelerine ilişkin muhakemeleri icra eylemek görevleri ve rilmiştir. Mahallî İdarelerin Sayıştay'ca denetimine ilişkin ilk ve açık hükümler 1050 sayılı Muhasebe-i Umumiye Kanunu ile 16.6.1934 gün ve 2514 sayılı Divan-ı Muhasebat Kanunu'nda yer almıştır. Günümüzde Sayıştay'ın mahallî idareler üzerindeki denetimi 21.2.1967 tarihli 832 sayılı Sayış tay Kanunu'nun geçici 8 'inci maddesine dayanılarak yapılmaktadır. Maddede aynen;“Anayasa' nın 1 16'ncı maddesi gereğince il özel idareleriyle belediyelerin malî işlemlerinin denetlenmesine dair Kanun yürürlüğe girinceye kadar, 16 Haziran 1934 tarihli 2514 sayılı Divan-ı Muhasebat Kanunu ve bu Kanuna ek Kanunların il özel idareleri ve belediyelere ait hükümleri yürürlükte kalır.”denilmiştir. Ancak, mahallî idarelerin denetim ve malî işlemlerinin bir yasayla düzenlene ceği buyruğuna rağmen bugüne kadar herhangi bir yasal düzenleme yapılmadığından, 832 saydı yasanın geçici 8'inci maddesi bir anlamda boşluğu doldurmaya devam ettiği gibi süreklilik de ka zanmıştır. Türk devlet yapısı içerisinde yargı sistemi, adlî yargı ve idarî yargı olmak üzere iki ana bölüm de teşkilatlanmıştır. Sayıştay yargısı bu iki fonksiyonun dışında kaldığından, 1982 Anayasası'nda Sayıştay'a yargı bölümünde yer vermek suretiyle, Sayıştay'ın kendi içinde kesin hüküm oluşturan bir malî yargı mercii olma hüviyeti pekiştirilmiştir. Mahallî idarelerin mali denetim ve yargısının Sayıştay'ca yapılmasında yarar bulunmaktadır. Zira; - Malî alanda içtihat birliği oluşturmuş - İdarenin dışında ve üstünde Sayıştay, bu özelliği nedeniyle tarafsız, objektif ve bağımsız bir denetim tarzı ile beklenen etkinliği sağlamış, - 95 -- Sayıştay'ın yapmış olduğu denetim, TBMM adına yapıldığından dolayı yapılan denetim mil let adına yapılmış olmaktadır. Özetle, Sayıştay'ın mahallî idareler üzerindeki tek elden yapacağı denetim, uygulamada malî birlik sağlayacak, etkin ve tarafsız bir denetim, vesayet denetimini giderek azaltacak, yerel yöne timleri özerkliğe daha da yaklaştıracaktır. Sayıştay'ın yerel yönetimler üzerindeki denetimi bugün uygulamada iki ayrı biçimde yürümek tedir; 1 - Saymanlık, usulüne uygun olarak düzenlenmiş olan yönetim dönemi hesabım (bütçe ve idare hesabı cetvelleri) bir yazı ekinde Sayıştay Bakanhğı'na gönderir. Sayıştay Bakanlığı idare hesabım ilgili denetçisine havale ederek incelettirir. 2- Sayıştay, saymanlık hesabının tamamım (idare hesabı, teftiş layihası, gelir ve gider belge leri) merkezde (Ankara) veya yerinde (Saymanlığın bulunduğu belde) doğrudan denetime alır. Denetim, ilgili denetçilerce yürütülür (Bu Sayıştay'ın temel denetim yöntemidir). Saymanlar, bir malî yıla ait yönetim dönemi hesaplarını, o yılın bitiminden başlayarak yedinci ayın sonuna kadar (Temmuz sonu) Sayıştay Başkanlığı'na vermekle yükümlüdürler. Yönetim dönemi hesabı vermeyen saymanlar hakkında uygulanacak hükümler 832 sayılı Sa yıştay Kanunu'nun 51, 52, 53 ve 54'üncü maddelerinde belirtilmiş ve birtakım cezaî müeyyideler sayılmıştır. Saymanlık işlemlerinde suç unsurunun bulunması halinde uygulanacak hükümler 832 sayılı Sayıştay Kanunu'nun 65'inci maddesi ile Belediye Bütçe ve Muhasebe Usulü Tüzüğü'nün 82'nci maddesinde yer almıştır. Saymanların Sayıştay'a verecekleri cetvel ve belgeler ile mahallî idare hesaplarının nasıl de netleneceğine dair hükümler“Sayıştay Denetçi ve Raportörlerinin Denetim ve Çalışma Usulleri Hakkında Yönetmelik”inde yer almıştır. Sayıştay'ın mahallî idareler üzerindeki denetiminde ortaya çıkan bir konu da mahallî idarele re bağlı fakat ayrı bir tüzel kişiliği olmayan işletmelerle, belediyelerin tanzim satış mağazaları kurmak maksadıyla oluşturdukları fonların Sayıştay denetimine tabi olup olmadığı. Bu konuda çeşitli tarihlerde Danıştay ile Sayıştay'ın farklı yorum ve kararlan gündeme gelmiş. Netice ola rak bu konuda söz konusu hesapların Sayıştay denetimine tabi olması gerektiği ilgili kararlar doğ rultusunda Sayıştay açısından kesinlik kazanmıştır. Mahallî idarelerin Sayıştay'ca incelenmesinde birtakım sorunlarla karşılaşılmaktadır. Bunlar: 1 - 2514 saydı Divan-ı Muhasebat Kanunu'nun 68'inci maddesi; il özel idareleri ile üç ydhk gelir tahsilatının ortalaması 30.000.-TL ve daha yukarı olan belediyelerin hesaplarının ikinci de recede Sayıştay'ın tetkik ve yargılamasına tabi olacağı 30.000.-TL'hk haddin altında kalan bele diye hesaplan hakkında 1050'nin 119'uncu maddesinin uygulanacağı belirtilmiş olup, bunun bu gün için yapılması yasal olarak mümkün değildir. Yani 119'uncu madde fiilen yürürlüğünü yitir miştir. 2- Etkinlik açısından mahallî idare saymanlıklarının hesaplarının birinci derecede Sayış tay'ın inceleme ve denetimine alınması gerekir. - 96 -3 - İçişleri Bakanlığı tarafından Sayıştay'a gönderilen teftiş layihaları zamanında gönderilme diğinden etkin denetimi ortadan kaldırıyor. 4- 832 sayılı Sayıştay Kanunu yürürlüğe girdikten sonra mahallî idarelerin denetimi geçici olarak verildiğinden, uygulamada bu idarelerin denetimi geri plana itilmiş, son yıllara kadar bir formalite olarak yürütülegelmiştir. 5 - Sayıştay'ın işgücü yetersizliği ve denetim tekniklerinin geliştirilmesine olan gereksinim. Sayıştay Denetimin Etkinlik Açısından Değerlendirilmesi: Günümüzde denetim yalnızca tenkit edici, kusur arayıcı ve statik değil, yol gösterici, yapıcı ve eğitici olmanın yanısıra dinamik ve reformcu olmak zorundadır. Çağdaş devlette denetimden beklenen 3E kuralı diye tabir edilen verimlilik, etkinlik ve Dctisa- düiktir. Bu kurallara yaklaşıldığı ölçüde denetim başarılı olur. 1862 yılında kurulmuş olmasına rağmen, Türk Sayıştayfnın verimlilik ve etkinlik alanında çağdaş çizgiyi yakaladığım söylemek mümkün değildir. 1982 Anayasası tasarısında yer alan Sayıştay'ın etkenlik denetimi yapabileceğine dair hüküm lerin daha sonra Anayasa metninden çıkarılması bu tür denetim yapılmasını Anayasa'ya aylan hale getirmez. Eğer Anayasa'da geçen“denetim”kelimesi“Hukuka uygunluk denetimi”biçimin de sınırlandırılarak kullanılsaydı asıl o zaman Anayasa'ya aykırılıktan sözedilebilirdi. 832 sayılı Sayıştay Kanunu'nda, bireysel sorumluluğu gerektiren alanda etkinlik denetimi doğ rudan telaffuz edilmemekle beraber, Kanuna serpiştirilmiş bazı maddeler bu tarz bir denetime elverişli bir ortam yaratmış bulunmaktadır. Sayıştay Kanunu'nun 87'nci maddesi uyarınca, devlet mallarıyla, bazı idarî kurumlar hakkın da parlamentoya bilgi ve rapor vermek biçimindeki çalışmalar açısından etkinlik denetimini uy gulama imkânı biraz daha fazladır. 1050 saydı Muhasebe-i Umumiye Kanunu açısından etkinlik denetiminde ise Kanun'un 22'n- ci maddesiyle; - Ödeneklerin zamanında ve yerinde kullanılmasından, - Giderin gerçek gereksinme karşılığı olmasından, - Belli nitelikteki mal veya hizmetlerin en uygun bedelle elde edilmesinden veya belli bir be delle amaca uygun nitelikte en fazla mal veya hizmet sağlanmasından doğan sorumluluk, halleriyle etkinlik denetimine imkân sağlanmıştır. Bazı Avrupa ülkelerinde mahallî idarelerin Sayıştay'ca denetimi farklılık arzetmektedir: Fransa'da il özel idareleri nakit ve mal saymanlıklarının idare ve kesin hesaplan Sayıştay'ca denetlenmektedir. Belediyelerin denetiminde ise fldli bir ayrım yapılmaktadır. 1 - Yıllık bütçe toplanılan Bakanlar Kurulu'nca saptanan belirli bir tutardan fazla olan belediye saymanhklany- la bunlara bağlı kamu kuruluşlan Sayıştay'ca denetlenerek sorumlulan hakkında beraat karan yahut zimmet karan verilmektedir. - 97 -2- Yıllık bütçe toplamı Bakanlar Kurulu'nca saptanan tutardan aşağı olan belediyeler ve bunlara bağlı kamu kuruluşlarının l'inci derece inceleme yetkisi illerdeki Defterdar olup temyiz mercii Sayıştay'dır. İngiltere'de ise mahallî idarelerin malî kontrolü ve hesaplarının teftişi "Mahallî İdareler Sa yıştay'ı mahiyetinde olup iki örgüt tarafından denetlenmekte; 1 - Konut ve Mahallî idareler Bakankğı'na bağlı bölge müfettişleriyle, serbest müfettişler, 2- Adlî mahkemeler: Müfettişlerce çıkarılan belirli bir miktarı geçenler için başvurulacak ikinci derecede bir denetim yolu. Hollanda'da ise Sayıştay'ın belediyeler ve yerel hükümleri denetleme yetkisi bulunmamakta dır. Belediyeler ve il idareleri kendi konseylerine karşı sorumludurlar ve harcamaları bu konsey ler tarafından tayin olunan denetimle yükümlü değer denetim kuruluşlarının denetimine tabidir. Belediyelerin büyük bir kısmı Belediyeler Birliği tarafından denetlenmektedir. Bir kısmı ise ken di içlerinde kurdukları bürolarca denetlenmektedir. Böylece Sayıştay'la hiçbir ilgileri bulunma maktadır. - 98 -
Özet (Çeviri)
Özet çevirisi mevcut değil.
Benzer Tezler
- Türkiye'nin Avrupa Birliği ile bütünleşmesi sürecinde kamu harcamalarında yüksek denetim sisteminin yeniden yapılandırılması
In Process of Turkey's integration to European Union restructring of supreme audit system
MEHMET KARAKAŞ
- Sayıştay denetiminde kalite
Quality in Turkish Court of Accounts audit
AHMET UĞUR CEBECİ
Yüksek Lisans
Türkçe
2024
Maliyeİzmir Katip Çelebi ÜniversitesiMaliye ve Mali Yönetim Ana Bilim Dalı
PROF. DR. İBRAHİM ATTİLA ACAR
- Uluslararası yüksek denetim kurumları standartları perspektifinden mali tabloların güvenilirliği: Türkiye kamu sektörü örneği
The reliability of the financial statements from the perspective of international standards of supreme audit institutions: The case of Turkey public sector
İSMAİL GÜRSOY
- Stratejik planlamanın Türkiye'nin milli güvenlik stratejilerinin oluşturulmasında kullanım sorunları ve bir model önerisi
The utilization problems of Turkey's strategic planing in forming national security strategies and a proposed model
EMİN CİHANGİR AKŞİT
Doktora
Türkçe
2012
Kamu YönetimiHarp Akademileri KomutanlığıUluslararası Güvenlik Ana Bilim Dalı
PROF. DR. HAYDAR ÇAKMAK