Negotiated developer obligations in a regulatory planning system: insights from Istanbul
Düzenleyici bir planlama sisteminde müzakereye dayalı planlama anlaşmaları: İstanbul'a bir bakış
- Tez No: 915287
- Danışmanlar: PROF. DR. ŞEVKİYE ŞENCE TÜRK
- Tez Türü: Doktora
- Konular: Şehircilik ve Bölge Planlama, Urban and Regional Planning
- Anahtar Kelimeler: Belirtilmemiş.
- Yıl: 2024
- Dil: İngilizce
- Üniversite: İstanbul Teknik Üniversitesi
- Enstitü: Fen Bilimleri Enstitüsü
- Ana Bilim Dalı: Şehir ve Bölge Planlama Ana Bilim Dalı
- Bilim Dalı: Şehir ve Bölge Planlama Bilim Dalı
- Sayfa Sayısı: 224
Özet
Müzakereye dayalı planlama anlaşmaları (İngilizce: negotiated developer obligations) Birleşik Krallık gibi takdire bağlı bir planlama sisteminin benimsendiği ülkelerde yaygın olarak kullanılan bir araçtır. Planlama anlaşmaları genellikle (1) bir gayrimenkul geliştirme projesinin uygulanmasını mümkün kılmak, (2) bir gayrimenkul geliştirme projesinin olumsuz etkilerini hafifletmek veya telafi etmek ve (3) verilen imar izni sonucunda ortaya çıkan katma değerin belirli bir yüzdesinin toplum yararına yakalamak için yapılır. Planlama anlaşmalarının temelinde yatan fikir 'gayrimenkul geliştirme projelerinin verilen imar izninin karşılığını ödemesini, neden olduğu zararların hafifletilmesini ve ekstra yük getirdiği topluluklara fayda sağlanmasını' mümkün kılmaktır. Kuralsızlaşma ve özelleştirmenin artmasına ve kamu hizmetlerinin sağlanmasında özel sektöre daha fazla bel bağlanmasına yol açan neoliberal politikaların daha da fazla bir şekilde benimsenmesiyle birlikte, planlama anlaşmalarının sayısı artmakla kalmamış, aynı zamanda anlaşmaların kapsamı da fiziksel altyapıların inşasının yanı sıra sosyal donatı ve sosyal konut teminini içerecek şekilde genişlemiştir. Planlama uzun zamandır bir gayrimenkul geliştirme projesinin finansal gerekçelerden bağımsız olarak uygun olup olmadığına karar verme özelliğiyle meşrulaştırılan bir süreç olmuştur ancak piyasanın planlamadaki artan etkisi 'planlamanın amacında önemli bir değişimi' temsil etmekte ve anlaşmaları müzakere etmek konusunda plancılar üzerinde baskı yaratmaktadır. Planlama anlaşmalarının giderek daha fazla kullanılması ve anlaşmaların mahiyetinde görülen değişiklikler, planlama doktrinindeki ve plancıların rollerindeki değişimle de örtüşmektedir. Planlamanın ortaya çıktığı zamandan bu yana, plancılar teknokrat, arabulucu ve savunucu rollerini üstlenmişlerdir. Ancak neoliberal politikaların benimsenmesiyle birlikte devlet, özel sermayenin çıkarlarına giderek daha fazla öncelik vermeye başlamış ve gayrimenkul geliştiriciler planlama süreci üzerinde daha fazla etki sahibi olabilmiştir. Bu durum, plancıları gayrimenkul geliştirme projelerini kolaylaştıran aktörler olarak hizmet vermek zorunda bırakmıştır. Bu esnada, planlama anlaşmaları sadece takdire dayalı (proje bazlı) planlama sistemlerinde değil, aynı zamanda düzenleyici (plan bazlı) planlama sistemlerinde de planlamanın ayrılmaz bir parçası haline gelmiştir. Türkiye'de arazi kullanımı planlaması ve imar kontrolü, rasyonel geniş kapsamlı bir mahiyete sahip olan hiyerarşik ve düzenleyici bir planlama sistemiyle yönetilmektedir. Bu sistemde tanımlanan planlar arasında katı bir hiyerarşi söz konusudur ve her bir planın yürürlükteki bir üst ölçekli planda belirtilen hüküm ve ilkelere uyması şarttır. İmar hakları planlarda katı ve kesin bir şekilde tanımlanıp kısıtlanmaktadır. Düzenleme ortaklık payı gibi müzakereye dayalı olmayan mekanizmalar (İngilizce: non-negotiated developer obligations) yaygın olarak kullanılan bir değer yakalama aracı olsa da, Türkiye'deki mevcut planlama mevzuatında müzakereye dayalı planlama anlaşmaları şeklinde bir araç tanımlanmamıştır. Ancak, yerel yönetimler mevzuatta yer alan ve belediye başkanlarına ilgili belediye organlarının onayı ile bağış kabul etme ve anlaşma/protokol yapma yetkisi veren bir maddeden yararlanarak gayrimenkul geliştiricilerle müzakereye dayalı anlaşmalar yapmaktadır. Dolayısıyla, müzakereye dayalı planlama anlaşmaları genellikle bu yetkinin oldukça muğlak, tutarsız ve kanuni olarak düzenlenmemiş bir şekilde kullanılması suretiyle yapılmaktadır. Yerel planlama mercileri, özellikle gayrimenkul odaklı büyümenin benimsendiği 2000'li yıllardan bu yana bu tür anlaşmalar yapmaktadır. Bu bağlamda, müzakereye dayalı planlama anlaşmaları katı ve hiyerarşik bir yapıya sahip olan yürürlükteki planlama mevzuatında bir 'ara formül' olarak işlev görmektedir. Tıpkı özel amaçlı planlar gibi müzakereye dayalı planlama anlaşmaları da plan hiyerarşisinde planlar arasındaki uyumu tehlikeye atmak pahasına da olsa planlama sisteminin gayrimenkul sektörünün hızına yetişmesini sağlamak için belirli bir düzeyde esneklik sağlar. Müzakereye dayalı planlama anlaşmaları kamu hukukundan ziyade özel hukuk kapsamında yapılan anlaşmalardır ve genellikle yürürlükteki imar planlarındaki kararlara bakılmaksızın müzakere edilirler. Müzakereler sonuçlandıktan sonra, imar planlarında müzakereye dayalı planlama anlaşmasında yer alan hükümlere göre değişiklik yapıldığı için plan değişikliğinden önceki plan kararlarıyla uyumlu olmayan köklü değişikliklere yol açarlar. Müzakereye dayalı planlama anlaşmaları, nihai olarak hibrit planlama pratiğinin ortaya çıkmasına neden olurlar. Bu bilgiler ışığında, bu araştırmada Türkiye'de çok yaygın olarak kullanılmasına rağmen yeterince araştırılmamış bir araç olan müzakereye dayalı planlama anlaşmaları ayrıntılı bir şekilde araştırılmıştır. Müzakereye dayalı planlama anlaşmaları, planlama tarafından piyasa dinamiklerinin göz önüne alınmasını gerektirmesi ve Türkiye'deki planlama mevzuatının gayrimenkul sektörünün hızına yetişmesini sağlaması nedeniyle Türkiye'deki düzenleyici planlama mevzuatına hibrit bir karakter kazandıran fiili bir araç olması nedeniyle ilginç bir araştırma konusudur. Türkiye'de müzakereye dayalı planlama anlaşmaları oldukça muğlak şartlar altında ve gizli bir şekilde, projeden projeye değişen bir yaklaşımla yapılmaktadır. Bu nedenle, Türkiye'de müzakereye dayalı planlama anlaşmalarının yapım sürecinin aşamaları, müzakerelere dahil olan temel aktörler, plancıların anlaşma süresindeki roller ve taraflar arasındaki güç ilişkileri gibi konuların aydınlatılması gerekmektedir. Bu doğrultuda, bu araştırmada 40 yarı yapılandırılmış yüz yüze görüşmeden elde edilen veriler ve İstanbul'da bulunan büyük ölçekli ve karma kullanımlı üç gayrimenkul projesinin (Marmara Forum, Zorlu Center ve Manzara Adalar) incelenmesi sonucu elde edilen bulgulara dayanılarak bu karmaşık konuya ışık tutulmaktadır. Araştırmada özellikle İstanbul'a odaklanılmıştır çünkü kent 1980'lerden bu yana küresel bir kent olmak için kıyasıya bir rekabet içerisindedir ve yetkililer küresel sermayeyi İstanbul'a çekmek için (özelleştirme, kamu arazilerinin satışı, mega projeler, kamu-özel sektör ortaklıkları gibi) politikalar benimseyerek İstanbul'u küresel bir finans ve ulaşım merkezi hâline getirmeye çalışmaktadır. Bu dinamikler altında, büyük ölçekli gayrimenkul geliştirme projelerinin ezici bir çoğunluğu İstanbul'da inşa edilmiştir/edilmektedir ve dolayısıyla da müzakereye dayalı planlama anlaşmalarının çoğu da İstanbul'da yapılmıştır/yapılmaktadır. Araştırmada elde edilen bulgularla, müzakereye dayalı planlama anlaşmalarının genellikle şartlı bağış veya gönüllü bağış olmak üzere iki yol izlenerek yapıldığını ortaya konmuştur. Her iki yol da yerel yönetimler ve gayrimenkul geliştiriciler tarafından Türkiye'deki yasal planlama mekanizmalarını atlatmak için el ele verilerek formüle edilmiş geçici çözümlerdir. Ülkedeki ekonomik ve siyasi şartlar değiştikçe, yepyeni yan çözümlerin geliştirilmesine ihtiyaç duyulabilir ancak büyük ölçekli gayrimenkul projelerinin inşasının devam etmesi şeklindeki nihai amaç hep baki kalmaktadır. Yerel yönetimlerde ve gayrimenkul geliştirme şirketlerinde üst düzey yönetici/yöneticiler tarafından yapılan müzakereye dayalı planlama anlaşmalarının özelleştirme, kentsel dönüşüm, küreselleşme ve neoliberal ekonomi politikalarının mekândaki tezahürü olan büyük ölçekli gayrimenkul projelerini gerçekleştirmek için geliştirilen yan formüller olduğu görülmektedir. Ayrıca sınırlı kaynaklarla faaliyet gösteren yerel yönetimlerin yükünü hafifleten bir araç ve anlaşmanın tarafları için bir kazan-kazan oyunu olarak da algılanmaktadırlar. Müzakereye dayalı planlama anlaşmalarının genellikle yolsuzlukla ilişkilendirilmesi ve bir değer yakalama aracı olarak potansiyelinin gerektiği gibi değerlendirilmemesi dikkat çekicidir. Araştırmanın bulgularında, hangi tarafı temsil ettiklerine bakılmaksızın avukatların müzakereye dayalı planlama anlaşması yapım sürecinde etkin bir rol oynadıkları, gayrimenkul geliştiricide ve yerel yönetimlerde görev yapan teknik ekiplerin ise üst düzey yöneticiler, üst düzey bürokratlar ve belediye meclisi üyelerinin sahip olduğu nihai karar verme gücünün baskısı altında çalıştıkları görülmektedir. Plancıların süreçte nasıl bir rol oynadıklarına bakıldığındaysa, plancıların müzakereye dayalı planlama anlaşmalarının yapım sürecinde dört farklı rol oynadıkları ve süreçte farklı düzeyde etkiye sahip oldukları ortaya konmuştur. Başka bir deyişle, plancılar müzakereye dayalı planlama anlaşması yapım sürecinde oynadıkları rol açısından homojen bir grup oluşturmamaktadır. Plancılar süreçte farklı görevler üstlenmektedir; bazı plancılar nispeten kısıtlı ve teknik bir görev yerine getirirken bazı plancılar ise daha fazla etkiye ve söz hakkına sahiptir. Son olarak, müzakereye dayalı planlama anlaşmalarının pazar odaklı mahiyeti, anlaşmanın tarafları arasındaki arasındaki güç ilişkilerinde de kendini göstermektedir. Yürürlükteki planlama mevzuatı uyarınca, Türkiye'deki yerel yönetimler plan yapma ve onaylama yetkisine sahip oldukları için daha güçlüdür. Ancak araştırmada elde edilen bulgularla, küreselleşme ve neoliberalizm gibi dinamikler nedeniyle yerel yönetimler ile piyasadaki aktörlerin 1980'lerden bu yana el ele vererek hukuken geçerli olan planlama mevzuatının etrafından dolaşmak için bir dizi geçici çözüm geliştirdikleri ve böylece gayrimenkul geliştiricilerin planlama sürecine sızmalarının ve süreci manipüle etmelerinin mümkün olduğu ortaya konmuştur. Kısacası, taraflar arasında yetki ve güç bakımından yerel yönetimler lehine görülen ciddi dengesizlik, çeşitli ara formüllerin geliştirilmesine ve gayri resmi ilişkilerin ortaya çıkmasına neden olmuştur ve böylece daha başka dengesizlikler ortaya çıkmıştır. Özetle, bu araştırmanın bulgularıyla birbiriyle karmaşık bir şekilde ilişkili üç etkileşim alanı olduğu ortaya konmuştur: (1) planlama ve gayrimenkul geliştirme sektörü, (2) planlama ve müzakereye dayalı anlaşmalar ve (3) planlama ve plancılar. Türkiye'de planlama sistemi ile gayrimenkul geliştirme sektörü arasındaki uyumsuzluk, 1980'lerde başlayan küreselleşme süreciyle belirginleşmiş ve 2000'li yıllarda inşaat odaklı neoliberal bir büyüme politikası benimsenmesiyle daha da derinleşmiştir. Bu nedenle, 1980'lerden bu yana yasal planlama sistemine bir dizi geçici çözüm getirilmiş ve planlarda öngörülmeyen bir mekânsal gelişme ortaya çıkmıştır. Planlama ve gayrimenkul sektörü arasındaki uyumsuzluğun bir sonucu olarak ortaya çıkan geçici çözümlerden biri olan müzakereye dayalı planlama anlaşmaları, yürürlükteki planlama mevzuatındaki boşluklardan yararlanılarak farklı yollar üzerinden kullanılmıştır ve plancılar dışındaki aktörlerin geleneksel planlama süreçlerine nüfuz etmesinin önünü açmıştır. Müzakereye dayalı planlama anlaşmalarının kullanımının artmasıyla birlikte Türkiye'deki geleneksel planlama süreçleri, gayrimenkul geliştiricilerin/yatırımcıların sisteme sızabildiği ve sistemi manipüle edebildiği bir yapıya dönüşmüş ve Türkiye'deki planlama sistemi üzerinde çok önemli etkiler ortaya çıkarmıştır. Bu koşullar altında, plancılar giderek daha fazla gayrimenkul projelerini kolaylaştıran aktörler olarak hizmet etmek zorunda kalmaktadır. Müzakereye dayalı planlama anlaşmalarının kapsamlı, şeffaf ve katılımcı bir değer yakalama aracı olarak tanımlanırlarsa büyük bir potansiyele sahip olduğu kesindir. Ancak bu potansiyelin ortaya çıkarılabilmesi için planlama eğitiminin gözden geçirilerek plancı adaylarına gerekli becerilerin kazandırılması, planlama mesleği için bir etik kurallar dizisinin oluşturulması, fiili mekanizmaların kullanılması ihtiyacını ortadan kaldırmak için Türkiye'deki ana planlama çerçevesinin gözden geçirilip düzenlenmesi, planlama mevzuatındaki kasıtlı muğlaklığın giderilmesi, kapsamlı bir kamu değeri yakalama mekanizmasının oluşturulması ve gayriresmi ilişkilerin ve yolsuzluğun ortadan kaldırılması için gerekli önlemlerin alınması başta olmak üzere yapılması gereken çok şey vardır.
Özet (Çeviri)
The use of negotiated developer obligations (NDOs) has been very common in countries such as the United Kingdom (UK), where a discretionary planning system is adopted. NDOs serve several purposes: (1) to facilitate the execution of development projects; (2) to address or offset the negative effects of a development project; and (3) to secure a portion of the increased value generated for the community's benefit. In other words, the general idea behind NDOs is that they are an instrument that ensures 'development pays its way, mitigates the harms it causes, and provides benefits to the communities it burdens.' With the intensification of neoliberalization, which led to increased deregulation and privatization as well as higher reliance on the private sector for the provision of public services, not only the number of NDOs increased but also their scope expanded so as to include not only hard infrastructure but also soft infrastructure and affordable housing. Planning has long been a process that was legitimized by its ability to decide whether or not a development scheme is appropriate on nonfinancial grounds; however, the increased influence of the market in planning represents 'a significant shift in the purpose of planning' and imposes pressure on planners to negotiate agreements. The increased use and changing nature of NDOs reflect broader shifts in the planning paradigm and the evolving role of planners. Historically, planners took on roles such as technocrats, mediators, and advocates. However, with the rise of neoliberal policies, the state's focus shifted towards prioritizing private capital, thus granting private developers more influence over the planning process. As a result, planners have had to increasingly act as facilitators of development. Simultaneously, NDOs have become an integral part in both discretionary (project-led) and regulatory (plan-led) planning systems. Land use planning and development control in Turkey is governed by a hierarchical, statutory planning system, which has a rational comprehensive character. There exists a strict hierarchy between the plans within the system whereby each plan must conform to the provisions and principles outlined in any upper-scale plan in effect. Plans define and restrict the development rights in a strict and definite fashion, and development control is legally the consequence of the approval of a plan. While non-negotiable developer obligations (n-NDOs) is a widely used value capture tool, no such concept as NDOs is defined in the current planning legislation in Turkey. However, local authorities have been capitalizing on certain provisions in the legislation that grants mayors with the authority to accept donations and to enter into agreements/protocols upon the approval of relevant municipal bodies. Thus, NDOs are typically made by using this authority in a rather ambiguous, variable and unregulated fashion. Local planning authorities in Turkey have been entering into such agreements, particularly since the 2000s when development activities were prioritized as a driver of economic growth. In this context, NDOs function as a 'workaround' to the de jure planning legislation that has a strict and hierarchical nature. In a similar fashion to the special-purpose plans, NDOs provide a certain level of flexibility to enable the planning system to catch up with the pace of the real estate industry for the sake of jeopardizing the conformity between the plans within the predefined hierarchy. NDOs are tools that fall into the realm of private law rather than public law, and they are typically negotiated in spite of the land use plans that are in effect. Once the negotiations are finalized, the land use plans are changed according to the provisions of NDOs, thus resulting in drastic changes that are not compliant with what was found in the land use plans before the change. Ultimately, they lead to the emergence of a de facto hybrid planning system. Against this backdrop, this research explores the specifics of NDO-making in Turkey, which are a very popular yet an under-researched tool in Turkey. The use of NDOs proves to be an interesting topic of research on the basis that they require planning (as practiced by planners) to consider market dynamics, and they have been a de facto tool that brings about a hybrid character to the highly regulatory planning legislation in Turkey, thus enabling the planning legislation in Turkey catch up with the pace of the real-estate industry. In Turkey, NDOs are made on very ambiguous terms in a rather confidential fashion on a case-by-case approach. Therefore, matters such as the steps of the NDO-making process, the key players that are involved in negotiations, the involvement of planners in the making of NDOs, and the power relations between parties need to be illuminated. Accordingly, this research sheds some light on this intricate topic by drawing on the findings of 40 semi-structured face-to-face interviews and the scrutiny of three large-scale mixed-use development projects in İstanbul (namely, Marmara Forum, Zorlu Center, and Manzara Adalar). The research is particularly focused on İstanbul because, since the 1980s, İstanbul has been in a fierce competition to become a global city, and authorities adopted policies (such as privatization, sale of public lands, mega projects, public-private partnerships) to attract global capital to İstanbul in an effort to make the city a global financial and transportation hub. Under these dynamics, an overwhelming majority of large-scale real-estate development projects have been built in İstanbul, and thus, an overwhelming majority of NDOs are made in İstanbul. The findings of the research revealed that NDOs are typically made by following two pathways: conditional donation, or voluntary donation. Both pathways prove to be workarounds that were formulated hand-in-hand by local governments and developers to circumvent the de jure planning mechanisms in Turkey. Changes in the economic and political outlook may raise the need to formulate brand-new workarounds; however, the goal remains the same: to keep large-scale development projects going. NDOs, which are made between senior administrators/executives in both local governments and real-estate development firms, prove to be tools that circumvent the rigid planning system in Turkey in order to realize large-scale development projects that are the spatial manifestation of privatization, urban transformation, globalization, and neoliberal economic policies. They are also perceived as a tool that alleviates the burden on local governments that operate with limited resources, and as a win-win game. It was striking in the findings that NDOs were usually associated with corrupt practices, and their potential as a value capture tool was not duly considered. The findings of the research also showed that lawyers – regardless of which of the parties they represent – play an active role in the NDO-making process, while the technical teams of the developer and the local government are pressured by the decisionmaking power of senior managers, senior bureaucrats, and councilors. When it comes to planners, the findings revealed that planners played four different roles in the NDO-making process with varying degrees of influence. Accordingly, planners do not make up a homogenous group in terms of their involvement in the NDO-making process. They assume different roles where some perform a limited technical duty, whereas others have more say and influence. Finally, the pro-development nature of the NDO-making process also manifests itself in the power relations between the parties involved. Pursuant to the planning legislation, local authorities in Turkey are more powerful as they hold the authority to approve plans. The findings, however, revealed that, due to dynamics such as globalization and neoliberalization, local governments and the players in the market have gone hand-in hand since the 1980s to act quickly to formulate a series of workarounds to circumvent the de jure planning legislation, thus enabling the developers infiltrate and manipulate the planning process. In short, the significant imbalance of authority and power between the parties has led to the formulation of various workarounds and informal relations, thus creating new imbalances. To sum up, the findings of this research uncover three areas of interplay that are intricately interconnected: (1) planning and the real estate industry, (2) planning and NDOs, and (3) planning and planners. The misalignment between the planning system in Turkey and the real estate industry became evident with the globalization process that began in the 1980s and deepened further with the development-oriented neoliberal growth policy adopted in the 2000s. Against this backdrop, a series of workarounds have been introduced into the formal planning system since the 1980s, resulting in spatial development not envisaged in the plans. NDOs are one of the workarounds that have emerged as a consequence of the intricate interplay between planning and the real-estate industry. They have been exploiting the gaps in the de jure planning legislation through different pathways and have paved the way for actors other than planners to influence conventional planning processes. With the increased use of NDOs, the conventional planning processes in Turkey evolved where developers/investors can infiltrate and manipulate the system, thus making critical implications on the planning system in Turkey. Under these predicaments, planners became increasingly compelled to serve as facilitators of development. One thing is for sure that NDOs hold the potential to be formulated as a comprehensive, transparent, and participatory public value capture tool; yet, there is a lot that should be done to realize this potential including but not limited to reviewing the planning education to donate prospective planners with the necessary skills; establishing behavior codes for planning professionals; reviewing the overall planning framework in Turkey to eliminate the need to use de facto mechanisms; eliminating the deliberate ambiguity in the planning legislation; introducing a comprehensive public value capture mechanism; and introducing the necessary measures to eliminate informal relations and corrupt practices.
Benzer Tezler
- Barter ticaret işlemleri ve muhasebeleştirilmesi
Başlık çevirisi yok
MUHAMMET SIRRI ŞİMŞEK
Yüksek Lisans
Türkçe
1997
İşletmeİstanbul ÜniversitesiYönetimde Muhasebe ve Finansal Kontrol Bilim Dalı
PROF. DR. AHMET GÖKSEL YÜCEL
- Mesafeli sözleşmelerde tüketicinin korunması: Ön bilgilendirme yükümlülüğü ve cayma hakkı
Consumer protection on distance contracts: Pre-contractual information obligation and right to withdraw
ATA SITKI
Yüksek Lisans
Türkçe
2022
HukukGalatasaray ÜniversitesiÖzel Hukuk Ana Bilim Dalı
DOÇ. DR. AYŞE TUBA AKÇURA KARAMAN
- Yerel yönetimlerde çevre hizmetlerini sunma yöntemleri ve karşılaştırmalı analizi
The Methods of environmental service delivery on local governments and their compair other
RAMAZAN ARMAĞAN
- Uruguay anlaşmaları ve dünya ticaretine olası etkileri
Başlık çevirisi yok
ARMAĞAN ZALOĞLU
Yüksek Lisans
Türkçe
1998
İşletmeİstanbul Teknik Üniversitesiİşletme Ana Bilim Dalı
DOÇ. DR. LERZAN ÖZKALE